El Ministerio de Exteriores Europeo: Menos y Mejor

Superados los dos años desde el nombramiento de la Baronesa Ashton como Alta Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y un año después de la puesta en funcionamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), hay ya datos suficientes para llegar a las primeras conclusiones sobre si los cambios introducidos en la arquitectura institucional de la Unión Europea por el Tratado de Lisboa han cumplido las expectativas que habían despertado. Todo los motivos que invitaban a un moderado optimismo hace dos años han desaparecido y el declive europeo es innegable (véase este post de Pau Solanilla).

En un mundo crecientemente multipolar la pérdida de influencia de Europa es inevitable e incluso puede ser positiva si va acompañada de un reajuste de poderes que conduzca a un mundo más justo. Pero debemos asegurarnos de que a la pérdida de influencia no se suma el descrédito europeo. En este momento hay que cambiar el paradigma y moderar nuestras aspiraciones, aceptando que la Unión debería renunciar a ser un actor global, para actuar como un actor internacional con prioridades claramente definidas. Con una agenda internacional más limitada la Unión Europea estaría en mejores condiciones de producir resultados y sería más fácil cumplir el compromiso con la coherencia. La mediación entre los Balcanes a la que me refería en un post hace unos días es un ejemplo.

Este cambio de paradigma exigiría un cambio radical en el discurso europeo. La Baronesa Ahston no ha impulsado ese cambio, a pesar de que le habría venido bien para aliviar los inmensos desafíos vinculados a su cargo. Sí ha apuntado en esta línea el Comisario de Desarrollo que ha propuesto una Agenda para el Cambio cuya idea principal es que la Unión Europea debe ser selectiva en su oferta de cooperación. Andris Piebalgs sí ha moderado las prioridades proponiendo que la ayuda se concentre en los países donde puede tener un mayor impacto e ir orientada al logro de objetivos fundamentales como la promoción de los derechos humanos y la democracia, así como el desarrollo humano.

En cambio, la Alta Representante en su primer Informe sobre el funcionamiento del SEAE no renuncia a la ambición y se propone hacer más con menos. Un objetivo que no es más que una fórmula retórica tan desafortunada e inoportuna que ni siquiera genera expectativas. En un contexto extremadamente difícil, con una Unión claramente debilitada – dentro y fuera – deberiamos estar hablando de hacer menos y mejor y de revisar las prioridades de la acción exterior. La Alta Representante en su Informe peca de un optimismo temerario. Se dedica a desgranar los supuestos éxitos de la acción exterior europea sin hacer ni la más mínima autocrítica y realizando afirmaciones tan alejadas de la realidad como que el Servicio de Acción Exterior ha llenado de substancia la acción exterior europea. 

Será necesario resolver los problemas organizativos que se están sufriendo en las Delegaciones de la Unión Europea en el exterior y sobre todo hacer un ejercicio de pensamiento estratégico acorde con el nuevo papel de la Unión en el mundo. La revisión de la Estrategia Europea de Seguridad debería ser una prioridad, aunque la Alta Representante deberá demostrar que tiene la capacidad para abordarla. El objetivo, insisto, debería ser menos y mejor.  

El Futuro Incierto de la Organización Mundial del Comercio

La prolongada agonía de la Ronda Doha ha ido debilitando a la Organización Mundial del Comercio. Corren malos tiempos para el multilateralismo, también en lo que se refiere al comercio internacional. La Ronda Doha parecía una inteligente maniobra para conferir legitimidad a una Organización que había sido señalada por los movimientos antiglobalización como la encarnación del neoliberalismo. Las imágenes de los incidentes en Seattle donde se celebraba la cumbre ministerial de la OMC, en 1999, recorrieron el mundo. Para evitar nuevos sustos, la siguiente cumbre tuvo lugar en un barco y en un lugar de mucho más difícil acceso, Qatar. De ese aislamiento salío la Declaración de Doha, que daba el pistoletazo de salida a una nueva ronda de negociaciones multilaterales con el objetivo de vincular definitivamente las futuras liberalizaciones comerciales con el desarrollo económico para dar una respuesta a las necesidades de los países en vías de desarrollo y al mismo tiempo neutralizar críticas y ganar legitimidad. En ese contexto también se tomaron decisiones que parecían introducir matices en el discurso neoliberal dominante en aras de la consecución de objetivos de interés general, que en este caso tenían que ver con la protección de la salud pública. Hubo dos decisiones, la primera, adoptada en 2001 en la propia Declaración de Doha,  permitía la fabricación de genéricos para luchar contra pandemias como el SIDA o la tuberculosis y la segunda, adoptada en 2003, autorizaba a países con industria farmacéutica para que produjeran genéricos con objeto de exportarlos, bajo estrictas condiciones, a los que no podían producirlos. Ambas decisiones fueron recibidas con júbilo.

Las expectativas generadas por este aparente viraje de la OMC no se han visto satisfechas en absoluto. Diez años después parecen desvanecerse irremediablemente las posibilidades de cerrar con éxito una Ronda que debería haberse clausurado a finales de 2005 y que desde entonces no hace sino agonizar. Inmensa la energía depositada por el Director General, Pascal Lamy, que convirtió el cierre exitoso de la Ronda en un desafío personal. Difícil imaginar también las dimensiones de su frustración en este momento. Son muchos los factores que han impedido que se llegara a un acuerdo, pero se puede decir que los diferentes grupos de países en vías de desarrollo no han considerado que ha habido una respuesta adecuada a sus intereses y necesidades por parte de los países ricos.

Y en relación con las resoluciones relativas a los medicamentos, en la práctica han tenido una repercusión mucho menor de lo esperado sobre todo en lo que se refiere a los países realmente desfavorecidos. En algunos casos los medicamentos genéricos caducan en almacenes por la falta de capacidad de los países de destino para distribuirlos entre los enfermos. En lo que se refiere a la aplicación de la segunda decisión, sólo Canadá ha notificado un acuerdo con Ruanda para el suministro de genéricos.

La falta de solidaridad de los países ricos, sin embargo, no conoce límites, pues han tratado por todos los medios de asegurarse de que países con una industria farmacéutica potente se comprometieran a no fabricar genéricos para hacer frente a una crisis de salud pública dentro o fuera de sus fronteras. Son los llamados Acuerdos Plus, mediante los cuales las Partes se obligan a proteger la propiedad intelectual más allá de lo que les viene exigido por la propia OMC.

Estos acuerdos, como el que ahora se anuncia ente la Unión Europea e India (véase el artículo de Ana Gabriela Rojas en El Pais), son una prueba más de que los países poderosos están dispuestos a ignorar lo acordado en el marco multilateral para servir los intereses de una parte de su industria a través de acuerdos bilaterales. El coste en términos de salud pública a escala global es una variable que no está en la mente de los negociadores.

Contribuyen también al declive de la OMC las invitaciones recientes de importantes mandatarios a abandonar las negociaciones multilaterales para volver al bilateralismo, un marco en el que los más débiles están más desprotegidos.

Hemos llegado a un callejón sin salida. El intento de transformar la OMC para adaptarla a las necesidades e intereses de los países más desfavorecidos ha fracasado y esto ha debilitado fuertemente a la Organización, pero ésta sigue siendo necesaria para no volver a dinámicas y modelos puramente bilaterales en que los Estados más fuertes pueden imponer más fácilmente sus condiciones. Los acuerdos plus son una buena noticia para las todopoderosas farmacéuticas, pero tendrán graves repercusiones para la salud pública global.

NOTA: Por cierto, sobre el futuro de la OMC,  muy interesante y recomendable el último libro de Andrew Lang, “World Trade Law alter Neoliberalism: reimagining the global economic order”.  

Los corazones y las mentes afganas

El desafío que Afganistán representa para la comunidad internacional es de dimensiones gigantescas. Se viene tratando desde hace ya más de una década no sólo de ganarle el pulso a los talibanes en un escenario bélico, sino de acompañar e impulsar la construcción de un Estado democrático. Este último objetivo resulta inalcanzable si no se involucra directamente a la población local, cuya participación debe quedar garantizada. Hay que asegurar la apropiación local del proceso, desde el respeto de la cultura local, sin renunciar a impulsar y promover ciertas transformaciones de los usos y costumbres, que exigen también en todo caso el pleno apoyo de la poblacion.

La concienciación transcultural se convirtió en el eje de un cambio de estrategia diseñado por el General Mc.Christal en 2009 (lo explicaban perfectamente Fernando Rocha y Jaime Otero). Los aliados son perfectamente conscientes y por eso sorprende todavía más el episodio de la quema de coranes que ha obligado al mismísimo Presidente de Estados Unidos a pedir disculpas públicamente en un intento desesperado por contener los efectos de la acción de los cabos estrátegicos de Bagram. 

Afganistán es un país dramáticamente pobre, donde determinados colectivos, como las mujeres, los niños o los discapacitados, sufren una discriminación endémica y resultan particularmente afectados por la violencia. Por si fuera poco la construcción de un Estado exige encajar las piezas de un complicado puzzle multi-étnico. Uno de los retos en este escenario es desarrollar un concepto de ciudadanía que aglutine la base social del país y sirva como célula del futuro tejido democrático. Una deseada democracia que deberá ajustarse a la realidad afgana. Aquí no valen los marcos conceptuales de Occidente. Si la democracia se puede globalizar habrá que hacerlo mediante la introducción de matices al ideal democrático occidental. Hasta el momento la afiliación tribal o étnica sólo se ha debilitado en los núcleos urbanos. Es probable que haya que desarrollar un modelo de democracia tribal. Y para completar la foto de la terrible situación afgana, habría que mencionar también la corrupción salvaje, el cultivo ilícito de estupefacientes, el tráfico de drogas, el creciente consumo de estas sustancias, etc.

A pesar de los planes de salida, parece indudable que para afrontar todos estos problemas, Afganistán sigue necesitando la asistencia de la comunidad internacional. En la actualidad numerosos actores internacionales están involucrados de un modo u otro en la construcción y consolidación de un Estado afgano democrático. Además de Estados Unidos (Operación Libertad Duradera), en Afganistán se encuentran Naciones Unidas (UNAMA), la OTAN (ISAF) y la Unión Europea que ha desplegado una misión policial.

Los planes aliados iniciales basados en una lógica predominantemente militar han fracasado. En estos momentos los países occidentales están concentrados únicamente en salir de Afganistán lo más pronto posible y sin que se note demasiado que han sido derrotados. Pero ¿qué pasará con el pueblo afgano? ¿Dejaremos a la población a merced de los talibanes y sufriendo la penuria afgana? En un artículo de ayer en El Pais, el periodista Martínez de Rituerto destacaba que el gobierno afgano teme quedarse sólo frente a los talibanes.

La OTAN aclara que no va a retirarse completamente y que un número considerable de efectivos permanecerá en el país para formar a las fuerzas locales. Teniendo en cuenta que un contigente OTAN de 150.000 militares no ha podido en diez años neutralizar la amenaza talibán, sorprende que se confíe en que los 50.000 que se quedarán acompañando a las fuerzas afganas, con la ayuda quizás de alguna operación DRON, lo lograrán. El peligro de que los talibanes vuelvan al poder parece cada vez más real.

Es ahora cuando la comunidad internacional, liderada esta vez por Naciones Unidas, debe ganarse seriamente la mente y los corazones de los afganos. No mediante las armas, sino tratando de atender sus necesidades humanitarias y de asegurar sobre bases realistas la viabilidad del Estado afgano. 

La Baronesa Ashton, una mediadora con músculo

Parecería que impulsados por la mediación de la Alta Representante de la Unión Europea y Vicepresidenta de la Comisión, la Baronesa Ashton, Serbia y Kosovo han alcanzado un acuerdo por el que el primero reconoce el status quo y de facto renuncia a una posición beligerante en el contencioso con Kosovo. Serbia reconoce la personalidad jurídica internacional de Kosovo al aceptar que éste puede firmar acuerdos internacionales, así como participar en organizaciones regionales. Se abre, pues, la puerta a la firma de un acuerdo entre la Unión Europea y Kosovo que conduciría a la futura incorporación de éste al proceso de integración europeo.

Se trata de un ejemplo claro de mediación con músculo, pues la Alta Representante no es en este caso un tercero cualquiera que se ofrece para acercar las posiciones de las partes. Se trata de la representante de una organización internacional, la Unión Europea, que es en realidad una parte interesada en el conflicto y que, a pesar de no haber adoptado oficialmente ninguna posición en relación con el reconocimiento de Kosovo, ha impulsado en la práctica la independencia del autoproclamado nuevo Estado mediante una declaración unilateral el 17 de febrero 2008.

Es un escenario en el que no se han puesto de manifiesto tanto las habilidades negociadoras de la Baronesa Ashton, sino el atractivo que todavía presenta la Unión Europea para algunos países vecinos- a pesar de la profunda crisis existencial en la que está sumida desde hace años - . La perspectiva de integrarse en la Unión Europea resulta lo suficientemente interesante como para que Serbia cediese a las presiones que la incitaban a cooperar con la Corte Penal Internacional y ha contribuido ahora a propiciar el reconocimiento de facto serbio. En este punto ha sido determinante la posición de Alemania que lo impuso como condición ineludible para conferir formalmente a Serbia la condición de país candidato a la adhesión.

Sin embargo, lo cierto es que el escenario actual no es el resultado únicamente del compromiso de la Unión Europea en pro de una solución al contencioso entre Kosovo y Serbia. El dictamen del Tribunal Internacional de Justicia en el que se estableció que la declaración unilateral de independencia kosovar no constituía una violación del ordenamiento jurídico internacional, supuso un golpe mortal a las aspiraciones serbias. A partir del dictamen, que aunque no vinculante tiene una indudable fuerza moral, la posición serbia quedó claramente debilitada.

La situación sobre el terreno se empeña en mostrar con terquedad que lo que ocurre en el mundo diplomático tarda en reflejarse en la realidad. Los incidentes en el norte de Kosovo, con mayoría serbia, siguen preocupando y apuntan a las dificultades que tiene construir Estados sobre bases étnicas y a la eventual partición de Kosovo como un resultado final no descartable.

Aunque las últimas ampliaciones de la Unión Europea no se han gestionado adecuadamente y, en consecuencia, han generado una considerable fatiga, lo cierto es que la futura adhesión de nuestros socios en los Balcanes occidentales es una posibilidad que se contempla desde la apertura del proceso de estabilización y asociación con estos países. Teniendo en cuenta los esfuerzos realizados por Serbia su proclamación como país candidato en el Consejo Europeo de los días 1 y 2 de marzo próximos es la única opción que tiene la Unión Europea.

Una vez que haya accedido a la condición de candidato, Serbia tendrá que hacer grandes esfuerzos para cumplir los criterios que permitan en un futuro su adhesión a la Unión Europea. No será fácil. Adicionalmente, habrá que empezar a contemplar con seriedad la adhesión de Kosovo. También la Unión Europea deberá demostrar que ha aprendido de los desaciertos del pasado y gestionar mejor la incorporación de nuevos países a un proceso de integración regional claramente debilitado y que no se puede permitir más errores. Entre tanto, España debe con urgencia reconsiderar su posición de no reconocimiento de Kosovo.

Siria: la irresponsabilidad de la comunidad internacional

La  resolución de la Asamblea General en la que se condenaba al régimen sirio por su cruenta ofensiva contra la población civil parecía abrir la puerta a un intervención de la comunidad internacional. Se trataba de una oportunidad para avanzar en el desarrollo de un principio que se viene desarrollando desde 2001, la responsabilidad de proteger.

Ya en el caso de Libia la Resolución del Consejo de Seguridad en que se aprobaba el uso de la fuerza contra el régimen del General Gadafi subrayaba que la responsabilidad de proteger recae fundamentalmente en el Estado, dejando claro no obstante que si un régimen, en flagrante incumplimiento del deber de proteger, se convierte en verdugo de su propio pueblo, la comunidad internacional está dispuesta a actuar.

En Libia se trató de una aplicación limitada de la responsabilidad de proteger, ajustada a las reglas del juego establecidas en el Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas. Se obtuvo el consentimiento del Consejo de Seguridad para el uso de la fuerza y la actuación estaba, además, legitimada  por el apoyo de las principales organizaciones regionales.

El caso de Siria ofrece un marco perfecto para comprobar si la comunidad internacional está dispuesta a llegar hasta el final en el cumplimiento de su deber de proteger a la población civil. La oposición de Rusia y China hace imposible obtener el consentimiento del Consejo de Seguridad, por lo que el uso de la fuerza no se ajustaría a las condiciones exigidas por la Carta de Naciones Unidas. Ahora bien, una actuación en principio ilegal, por no ajustarse a las reglas establecidas, puede erigirse en un importante precedente que conduzca a la transformación definitiva del sistema de seguridad colectiva. La legitimidad del precedente es fundamental a este respecto.

La Resolución de la Asamblea General, de 17 de febrero pasado, aprobada por 137 países, tiene fuerza y autoridad suficiente  para legitimar el uso de la fuerza con objeto de detener la matanza de civiles en Siria. Es relevante que la Resolución provenga de un órgano deliberativo con carácter plenario y alcance universal, como es la Asamblea General de Naciones Unidas.

Los países occidentales, temerosos de verse involucrados en otro escenario bélico de consecuencias imprevisibles, se muestran cautelosos y permanecen en el discurso de la ayuda humanitaria. En cambio, los países árabes, liderados por Arabia Saudita abogan por una intervención contundente que puede pasar por armar a los rebeldes. No cabe descartar que los primeros estén sopesando fuerzas y tratando de ganar tiempo para encajar una posible intervención en Siria con un golpe definitivo a Irán. Si este es el caso se está perdiendo de vista el que debería ser el objetivo prioritario. Entre tanto, la Alta Representante de la Unión Europea, sigue pecando de una verborragia documental y continua publicando declaraciones en las que demuestra un exceso de personalismo y en las que parece hablar más en nombre propio que en el de la Unión Europea.

Si no queremos cargar sobre nuestra conciencia más muertes de civiles es necesario que en todo caso el ultimatum al régimen sirio para que permita la apertura de corredores humanitarios sea firme. El nombramiento de Kofi Annan como enviado especial de la ONU y la Liga Árabe llega quizás demasiado tarde. Tiene poco margen para negociar.

No hay soluciones fáciles a la crisis siria. La prohibición del uso de la fuerza en las relaciones internacionales es una de las conquistas claves en el desarrollo del derecho internacional y hacen bien los que piden cautela a la hora de aprobar cualquier excepción a la prohibición. No obstante, el sistema de seguridad colectiva debe acabar desarrollando una dimensión humana acorde con los nuevos contenidos del concepto de seguridad. Se debe responder en este tipo de casos para proteger a las personas que están siendo masacradas por un régimen enloquecido y criminal. Aunque siempre tengan que actuar los mismos - los únicos que pueden - y aunque sea difícil evitar el doble rasero en estos casos, estoy convencida de que la situación en siria exige una actuación responsable. Esperemos que no termine siendo un escenario más en el que se vuelva a demostrar la irresponsabilidad (que no impotencia) de la comunidad internacional .

Campos de desplazados y trato inhumano

EL Tribunal Europeo de Derechos Humanos considera que enviar a una persona a un campo de desplazados puede suponer un tratamiento inhumano o degradante.

Examina la situación humanitaria de los campos de desplazados en Somalia y llega a la conclusión de que el confinamiento en los mismos puede suponer una violación del artículo 3 del Convenio Europeo de Derechos Fundamentales.

Esta Sentencia también pone en cuestionamiento la idoneidad y oportunidad de ofrecer asistencia en el mismo lugar del conflicto.

CASE OF SUFI AND ELMI v. THE UNITED KINGDOM

¿El fin de las expulsiones colectivas?

Ayer se publicó una importante SENTENCIA del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Hirsi Jamaa and Others v. Italy en la que se condena al Estado italiano por una expulsión colectiva en el marco de la crisis de Libia.

En este caso se trataba de un barco cargado de personas de nacionalidad somalí y eritrea y proveniente de Libia. El barco fue interceptado por las autoridades italianas, las personas embarcadas en un navío italiano y devueltas a Libia.

El Tribunal condena a Italia por trato inhumano y degradante, así como por haber violado la prohibición de expulsiones colectivas.

Se confirma una vez más el deber que tienen los Estados de tratar cada caso individualmente para asegurarse de que ninguna de las personas que se devuelven al lugar de origen es merecedora de la protección que debe otorgarse a los refugiados. Italia alegaba que se trataba de inmigrantes ilegales y que la acción quedaba justificada por la necesidad de luchar contra la inmigración ilegal.

Esta Sentencia puede poner fin a la práctica de interceptar embarcaciones antes de que lleguen a la costa, para devolver a las personas a su lugar de origen sin haberles dado la oportunidad de explicar individualmente cuál es su situación y de solicitar asilo o refugio en caso de que sea pertinente.

ES UNA BUENA SENTENCIA QUE PONE FRENO A LOS EXCESOS EN LA LUCHA INHUMANA CONTRA LA INMIGRACIÓN ILEGAL.

En estas ocasiones me alegro de que tengamos un Tribunal de Derechos Humanos en Europa.